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农田水利PPP模式调研及相关对策建议

发布时间:2019年04月02日来源:水利发展研究

随着国家和地方为推进PPP模式提供的多方位政策引导和支撑,社会资本参与农田水利建设运营的PPP项目不断增多。一些地方在实践中勇于探索、积极实践,创新了农田水利PPP实施机制,形成了各自区域特色模式,但对于起步晚、经验还不充足的农田水利PPP,如何做好PPP项目,还存在着需要进一步研究和完善之处,建议完善相关政策,出台社会资本参与农田水利建设运营办法,规范和明确项目操作过程中的交易结构、回报方式、绩效考核和激励机制等内容。

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国家十分重视农田水利设施的长效性问题,强调要先建机制、后建工程,明确提出鼓励社会资本参与建设运营,我国近几年出台的PPP政策和相关涉农政策,将农田水利作为社会资本参与的重点领域,如2017年中央1号文件进一步明确了支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营的政策。近些年来,随着国家和地方为推进PPP模式提供的多方位政策引导和支撑,社会资本参与农田水利建设运营的PPP项目不断增多,一些地方勇于探索、积极实践,不断创新农田水利PPP实施机制,形成了各自区域特色模式,产生了一定的示范引领作用,但农田水利PPP起步晚、经验还不充足,如何规范和发展,还需要进一步研究和完善。

一社会资本参与农田水利建设运营现状情况

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(一)总体情况

据不完全统计,PPP新政以来全国共有24个农田水利项目采取或拟采取PPP模式。其中,最早的是2014年云南省陆良县恨虎坝中型灌区创新机制试点项目引入社会资本参与农田水利建设运营。在财政部PPP项目库中统计出23个农田水利PPP项目(截至2018年9月)。

从类型上看,22个为节水灌溉工程(含节水灌溉计量项目),2个为小型农田水利项目。从空间分布看,这24个项目分布在全国14个省(自治区、直辖市)。其中,云南省最多,有6个项目,占全国的1/4;其次为新疆维吾尔自治区,有3个项目;北京市、甘肃省等8个省份只有1个(见图1)。

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(二)项目进程情况

从项目入库时间上看,2014年有2个项目,一个是云南省陆良县恨虎坝项目,另一个是四川省凉山州大桥水库灌区二期工程PPP项目,该项目为第一批国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营的12个试点项目之一;2015年有3个项目;2016年是农田水利PPP项目入库数量最多的年份,有11个项目;2017年有8个项目;2018年尚无项目入库。

按照财政部PPP项目的5阶段的实施流程,目前17个项目(占项目数量的71%)已进入执行阶段,2个项目处于采购阶段,5个项目处于准备阶段。

(三)合作方式与合作期限

这些项目都采用特许经营模式,但特许经营期差别较大,最短的为10年,最长的达30年,以15年和20年居多。在交易结构设计中,主要有BOT、BOT+TOT、BOT+TOT+BOO等模式。

二农田水利PPP项目主要模式与特点

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根据经济水平、水资源条件和项目实施阶段等情况,选取了北京、河北、内蒙和云南等4省(自治区、直辖市)的6个进入实施阶段的项目进行调研。这些项目的社会资本方,既有国有企业,也有民营企业,涉及水务、设备制造、投融资等领域、具有一定典型性。

(一)北京模式特点——建立严格的运营绩效考核机制

1.项目概况

“北京市顺义区‘两田一园’农业高效节水建管一体化PPP项目”是北京市目前唯一一个农田水利PPP项目。项目主要是落实市委、市政府“两田一园”高效节水工作总体部署,为建设农业高效节水建管一体化新机制、确保工程建设完成后能够持续发挥效益而提出。项目授权实施机构为顺义区水务局,通过招投标方式选择社会资本方,特许经营期为12年(含建设期)。

2.项目交易结构

项目实施内容分为两部分,一是对已建成的农业高效节水设施的“两田一园”地块进行运维(TOT),二是需新建农业高效节水设施的“两田一园”地块进行建设和运维(BOT),两地块面积达27.97万亩。其中,新建项目分两期实施,分别融资,总投资额为6.96亿元,社会资本投资为1.94亿元,项目资本资金为0.45亿元,债务融资为1.49亿元。按照项目实施方案和项目协议,社会资本全投资内部收益率按不高于6%控制(不含节水奖励部分带来的收益)。

3.回报机制和运维补贴绩效考核机制

项目回报机制为政府付费,由可用性服务费、运维绩效服务费和节水奖励3部分组成,各部分采取不同测算方式,分别考核后支付。项目涉及地块面积大,为提供有效服务,除了项目公司架构了“总部+项目部+服务点”服务体系,在政府付费模式中,制定了运维绩效服务费管理办法,明确了支付办法和方式,成立了项目督查考核组,对项目公司服务质量进行绩效考评打分,如考核不达标,则扣减运维绩效服务费,以保障服务质量。

(二)河北与内蒙模式特点——以提供增值服务获取回报

1.项目概况

本次调研的河北省与内蒙古自治区的3个项目为华北地区节水压采、发展高效节水灌溉、高标准农田等相关规划的主要实施区,治理建设和建成后管护任务重,项目主要是围绕治理任务和现代化水利发展及扶贫任务等提出。尽管3个项目的地域不同,但在操作理念、合作模式、回报机制等方面具有共同之处。

“河北省邢台市巨鹿县现代农业‘田田通’智慧节水灌溉PPP项目”和“河北省邢台市威县‘建管服一体化’智慧节水灌溉与水权交易”授权实施机构为县水务局,“内蒙古赤峰市巴林右旗新建高标准基本农田‘投建管服一体化’精准扶贫PPP项目” 授权实施机构为旗国土资源局。3个项目通过招投标方式选择社会资本方,特许经营期都在20年以上(含建设期)。

2.合作机制

项目的合作机制设计,主要是依照(借力)国家在农田水利设施产权制度、运行管护机制、农业水价、农业用水精准补贴、节水奖励机制和节水工程等利好政策,采用“互联网+”农业发展模式,通过增值服务获取收益,交易结构明确、清晰。

(1)威县项目涉及高效节水灌溉面积17.61万亩、机井数587眼。项目建设按照投资主体,采取不同的运作机制。其中,政府方投入按项目国家专项补贴资金使用和监管办法,分期分块执行公开招标程序,项目公司并不包揽全部项目建设(部分BOT),而是由其通过公开招标的方式确定符合要求的施工方。整个项目建设周期长达6年,分批次进行,验收合格后移交政府,项目公司负责运维(TOT)。社会资本投入用于发展智慧水利,其投资新建设备设施所有权归乙方所有(BOO)。

(2)巨鹿项目涉及全县66.6万亩耕地的高效灌溉节水工程建设和运维,总投资达17.15亿元。其中,政府出资3430万元,以已有国家投资部分形成资产作价,包括农田水利设施含机井、扬水站、防渗管道等。政府配合项目公司申报国家及省市农田水利专项建设资金补贴关于节水灌溉、水权奖励等补贴,除此之外的投入由社会资本方负责资金筹措和组织,包括合同约定的乙方工程、资产更新改造和追加投资等。

(3)巴林右旗项目为新建12.7万亩的高标准农田,水源工程和供水是其中组成部分。项目总投资为2.09亿元。其中,政府方投资1.53亿元,用于项目基础部分;社会资本投资0.56亿元,用于地面控制系统和田间配套部分。由社会资本方负责项目建设、运营、管理和维护。

3.回报机制:使用者付费和政府激励

威县、巨鹿县、巴林右旗都是国家级贫困县,地方财政困难。3个项目的回报机制共同点是采用使用者付费和政府奖励,无可行性缺口补助等政府其他付费。

政府给予项目公司特许经营权,不承担项目经营风险,项目公司(社会资本方)承担运营成本和获取收益。项目公司通过设施建设和高效管理,减少农业经营者田间作业成本,提高使用者支付意愿,公司收取水费和增值服务收费来获取收益。此外,为激励项目公司提供优质服务,政府设奖励政策,如威县和巨鹿县项目的节水奖励、巴林右旗项目的绩效考核达标奖励等,后者约定,若项目运维绩效考核不达标,政府有权提取运维保函。

(三)云南模式特点——农民用水专业合作社参与

1.项目概况

云南省现有6个农田水利PPP项目,本次选择了其中的2个。其中,“云南陆良恨虎坝中型灌区引入社会资本投资建设和管理运营农田水利工程项目”起源于2014年6月,为落实时任国务院副总理汪洋同志提出的“先建机制、后建工程”要求而开展的机制改革试点项目。项目共提出7项机制建设任务,引入社会资本参与农田水利建设、运营和管理是其中之一。“云南省楚雄州元谋县元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目”主要是结合大型灌区高效节水项目和农田水利改革相关政策要求而提出。这2个项目的操作模式、回报机制等方面具有共同之处。

2.合作机制:引入农业用水合作社

陆良项目是云南省也是全国第一个农田水利PPP项目,元谋项目借鉴了这个项目的运作模式和回报机制,其主要特色是引入农民用水合作社会作为股东,参与项目运营管理。项目涉及农田1.01万亩,政府投资用于骨干工程,社会资本方负责田间工程的投入和运维,农民用水合作社自筹资金入股项目公司,参与公司的运维和费用收取(见图2)。

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元谋项目涉及灌区面积11.4万亩,建设总投资为3.08亿元,其中政府投资1.20亿元、乙方投资1.47亿元、农户自筹0.41亿元。项目合作机制与陆良项目类似,但项目全部由社会资本方实施。

3.回报机制

这2个项目的回报机制都为使用者付费和政府可行性缺口补助。为保障社会资本方合理收益,陆良项目(原为保底收益率)和元谋项目都设置了保底水量——当用水量达不到保底水量时,政府对缺口部分进行差额补助。农民用水合作社入股资金保底收益不低于4.95%,由社会资本方保底。

三、主要经验

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(一)制定政策,明确吸引社会资本参与的具体措施

推进农田水利改革、鼓励社会资本参与农田水利建设运营,离不开政府支持、引导与保障,政策措施尤其需要有干货。在这方面,云南省的政策经验尤其值得借鉴和推广。为推进农田水利改革发展、鼓励社会资本参与,云南省政府出台一系列政策,其中《云南省人民政公厅关于鼓励引导社会资本参与农田水利设施建设运营管理的意见》,明确了社会资本收益保障机制,规定政府补助资金不超过总投资40%(含)的项目,实行“先建后补”,由社会投资主体按照规划设计内容组织实施,在工程验收合格后拨付补助资金等一系列政策安排,从制度层面保障了社会资本愿意进、进得来;在实施层面,陆良县相继出台了《关于推广农田水利改革试点经验的意见》《关于进一步加快高标准农田建设的实施意见》等文件,鼓励、规范和保障社会资本参与农田水利建设的具体办法,推进相关领域改革。

(二)因地制宜,勇于创新适宜运行机制

从调研情况看,除早期的陆良项目外,项目实施范围都较大,表明水利PPP项目既可以将建设项目本身作为实施范围,如内蒙古项目和云南项目,也可以将行政区域为实施范围,如河北项目,也可使用组合方式,如北京项目。

总体上看,项目地区基于当地政策、管理,结合当前国家有关农田水利改革要求,积极创新和探讨,社会资本积极参与,形成各具特色的农田水利工程PPP模式。

(三)充分准备,明确项目的边界条件

按照PPP相关政策,社会资本方选择主要有公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式,大体分为公共招标方法和非公开招标两大类。各种方式都有适应条件、侧重点和交易成本。本次调研的农田水利PPP项目,主要采用的是公开招标,其次是竞争性磋商。从相关文件看,若文件准备充分、边界条件明晰,则会大大增强项目吸引力。例如,陆良项目的招商文件中,有关项目的投资、预期收益、水价调节机制、风险共担机制和相关方职责分配十分清晰明确,组成了利益相关者参与的比选委员会(包括用水者合作社、用水户代表),拟定了比选条件,整个操作过程科学、合理和公正,社会资本方参与活跃(共有11家参加比选),操作方法值得借鉴和推广。

(四)积极探索,建立利用现代化技术的运维方案

项目涉及地块面积大,为提供有效服务,除了项目公司架构了“总部+项目部+服务点”服务体系,在政府付费模式中,制定了管理办法,对运维绩效考核做出明确规定,以保障服务质量。

为保证灌溉系统正常运行,社会资本方结合以往高效节水项目管理经验,明确了项目的运营方案,如巴林右旗项目在项目公司即巴林右旗京蓝沐禾生态环境治理有限公司成立后,构建了“线上+线下”的运维服务模式,并与用水大户签订供水服务合同。其中“线上”即为运维中心,按10000亩/人配置人员,主要是处理电子信息化服务;“线下”即为现场维护,按2000亩/人的标准配备人员,主要是提供现场服务。项目运维方案依靠现代化技术和手段,建立明确的项目运维方案,提高了项目服务质量和水平。

(五)问题导向,建立农田水利设施建管新机制

受各种因素影响,推进农田水利PPP模式难度还较大。各地勇于尝试和探讨,通过建立投建管维一体化等适宜的PPP模式,以解决当前农田水利设施存在的突出问题。与传统模式相比,投建管维一体化的PPP模式解决了以下问题:一是出资者、组织者、建设者、使用者分离,责权利不统一;二是受投资额度和标准限制,建设内容只能满足灌溉的基本需求,所需的自动化控制系统、信息化系统等现代化、高标准灌溉设施和条件缺少配套经费;三是以家庭为单元的分散农业经营方式与规模化供水节水设施应用不匹配;四是农田水利设施由于缺乏稳定的维护资金、专业维护人员等,致使部分项目在验收合格后使用时间较短甚至闲置。通过PPP项目的实施,建立责权利明确的投建管维一体的新机制,推进了农田水利设施可持续和高效利用。

综上,农田水利PPP项目案例经验总结如图3所示。

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四主要建议

(一)着实推进农田水利PPP模式

国家对农田水利设施建设高度重视,近些年来的投入大幅增加,一方面项目数量多、规模大,地方配套和融资压力也相应增大,另一方面,农田水利设施维修养护问题一直很突出,国家政策更是十分强调“先建机制、后建工程”,采用PPP模式无疑是解决这些问题的方法之一。上述实践经验和操作模式,如北京顺义的“政府付费下的严格绩效考核体系”模式、河北与内蒙的“自负盈亏+政府激励机制”模式、云南的“使用者付费+可行性缺口补助”模式,同时,针对农村用水面广、量大、分散的特点,云南省引入农民用水专业合作社参与运营,北京、河北设立网络化和现代化服务体系的运作机制等都是可借鉴的做法。

(二)出台社会资本参与农田水利建设实施办法

目前,国家在PPP领域已建立了规范化操作流程和监管机制,重大水利工程PPP项目也出台了操作指南。然而,由于农田水利项目具有自身的特点,从实施和操作层面上看,面对不同的项目类型和项目地区的社会经济与管理状况,相关政策还不够细化和具体,难以指导和规范项目运作。例如,对PPP项目实施方案这一核心文件的规定仍是框架式,建设标准(目前有些项目设计标准过高或过低)、融资模式设计和优化、运维标准、财务测算指标、盈利能力分析、绩效考核等还缺少明确规定,影响PPP项目的合理性和持续性。因此,建议针对农田水利项目的特点,出台社会资本参与农田水利建设实施办法,明确工程建设标准、合作模式与资金投入、价格机制、运营标准和绩效考核等政策,同时规范PPP项目实施方案审查办法,为项目参与各方提供科学依据。

(三)制定绩效考核办法

绩效考核是一项管理机制,服务于特定绩效目标,具有促进和催化合作目标实现的特点。因此,我国不少PPP重要文件中都提出了项目绩效考核要求,且越来越具体和清晰。

PPP项目特点是以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。绩效考核制度,既是动力也是监管,在PPP项目合作机制还不完善的情况下,能够体现激励导向,是项目执行阶段履约管理的核心组成部分。从现状情况看,水利行业还缺乏针对PPP项目全生命周期绩效考核指标体系相关标准或规定。从调研情况看,水利PPP项目实施过程中的存在着绩效考核薄弱和监管乏力的问题,一些项目对产出较为模糊、没有完善的绩效考核指标,在运营期无法进行有效的考核,或是有绩效考核体系但考核指标与项目实际产出不符等,一些项目通过“工程可用性付费”、“运营绩效付费”方式,或者将少部分可用性付费与运营绩效挂钩,使绩效考核流于形式,造成监管难度大,降低项目成效。因此,92号文也明确了未建立按效付费机制的项目不得入库的规定,但如何建立绩效考核办法却是个大问题。

结合国家有关全面实施预算绩效管理的要求,建议针对不同水利项目类型和特点,制订PPP项目运营期绩效考核办法,以PPP项目产出绩效作为PPP项目的核心,从行为指标、结果指标、管控指标等方面,建立一套机制和评价标准,将其作为付费(扣减和奖励)和保证金管理、运营改进、完善监管机制和风险管理和分担机制调整的重要依据,既可规避保底回购、保底承诺、名股实债、购买服务等问题,也有利于加强政府付费类项目的规范化和科学化管理。

(四)完善PPP全过程激励机制

激励机制在PPP项目实施中十分重要,一个良好的激励机制在社会资本积极参与水利项目中起到事半功倍的作用,可以促进双方互动协同作用的形成,从而更好的利用双方优势实现项目目标。理论上,激励机制可分为财税激励、特许期期限激励和收益激励等。除投入的资本金在特许经营期获取合理的回报外,社会资本还可通过下述方式获取收益:一是通过优化建设方案、降低建设成本获取的收益;二是社会资本可通过高效、专业的运营减少运营成本,获得额外收益;三是通过扩大供水规模增加的收益;四是通过增值服务,扩大收益范围;五是通过取得低于基准利率贷款节约财务费用、增加利润总额等,这些收益需要明确分配和建立落实路径。目前,PPP项目财税和特许经营激励约定相对已较为明确,但对收益激励还不完善。

因此,建议从PPP项目全生命周期角度研究PPP项目激励机制,明确激励框架特别是收益激励措施,促进PPP项目顺畅实施,实现政府、社会资本方、用户多方满意的格局。一是在项目前期,提前吸引潜在合作者参与,优化项目设计;如云南省规定政府补助资金不超过总投资40%(含)的项目,实行“先建后补”,由社会投资主体按照规划设计内容组织实施;二是在建设期,可采用EPC方式,通过总价合同,降低项目建设资金投入和相关交易成本;在方案中明确,中标的社会资本方可以进一步修改、完善和优化设计方案(须在总价合同等条件基础上);三在运营期,建立目标控制责任考核激励机制,使社会资本方通过提供良好服务而获得额外报酬。

(五)明确农田水利PPP项目资本金比例

考虑到国家和地方对农田水利工程设施投资力度较大,特别是纳入重点区域、重点领域的项目,中央投资补助比例大幅提高,中、西部地区中央补助资金多在60%以上,并取消了贫困县配套资金,通常情况下,需要融资部分并不多(现代化、智能化投入除外)。从实际情况看,按照建设项目资本金制度设置农田水利PPP项目资本金的做法,会导致资金使用成本高,同时考虑到项目公司本身的特殊性决定了在完成建设任务进入运维期时,已不需要占用较大规模的资本金,基于农田水利项目情况,存在着资本金设置优化问题。因此,建议研究和明确资本金设置比例和测算办法,如按照运营期资金需求设置,降低融资和使用成本。

(六)开展农田水利PPP培训和研讨

PPP项目的实施,不仅涉及政策文件和规定较多,涉及利益相关方以及涉及专业领域也不少,在PPP项目决策、管理和方案设计优化过程中需要的知识点很多,不少管理者和决策者表示,在项目运作过程中,除了水利专业本身外,相关政策要求、交易结构、运作机制等方面知识不足,影响项目设计和方案把关。总体上看,目前有关农田水利PPP的培训和研讨很少,涉及基层的培训更加有限,建议开展农田水利PPP操作培训、召开研讨会和经验交验会,丰富PPP领域相关知识,提高PPP项目操作和决策水平,推进社会资本参与农田水利建设运营的科学化、常态化。

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