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农业领域PPP迎来发展机遇期

发布时间:2017年06月30日来源:中国经济信息

近日,财政部、农业部日前联合发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,该意见提出,我国将重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网+”现代农业等六个领域的农业公共产品和服务供给。

业内人士指出,在《意见》出台的政策助推下,农业领域PPP投资将逐步规范,并迎来新的发展机遇期。

初现端倪

据财政部PPP综合信息平台数据显示,截至 2017年4月末,全国入库PPP项目 12700个,总投资15.3万亿元,其中,农业项目125个,单个项目投资额超过1亿元的有97个,还未及项目总数的1%。

政策、科技、投入,历来是我国支持农业发展的三大要素,我国农业依然是国民经济发展的薄弱环节,投入不足、基础脆弱的状况并没有改变。从农业行业需求来看,迫切需要PPP来增加投资。

自2014年始,国家财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》,正式将推广PPP模式列入国家发展战略。从去年12月份国内农业PPP首份顶层设计文件——发改委、农业部联合发布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》,到今年年初的中央一号文件,再到国务院出台的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见……

近年来国家出台了一波推进农业领域PPP的政策。随着国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大,农业成为投资的热点领域,农业的PPP投资已经初现端倪。

近几年,社会资本加快“进军”农业,投资规模逐年增长,虽然有的规模不大,不能称得上是真正的PPP模式,但是已经有了运营雏形,越来越多的社会资本选择以市场为导向、专业化分工、标准化生产、社会化协作的经营策略投入农业,将基地开发、产品加工、市场拓展有机融合。

但是农村基础设施水平总体还比较薄弱,大范围推进PPP的客观意识和环境还不存在。农业PPP项目诉求还未充分发掘,农业领域未来发展方向和战略还在探索中,其政府考核未获得合理权重。农业行业整体发展水平不高,农业产品市场化利润水平较低,为纯农业PPP项目经营性回报机制的设计提供了难度。农业领域金融机构支持力量有限,造成了农业PPP项目落地出现融资难的根本困境。

有业内专家认为,尽管农业PPP投资迎来新的机遇,但PPP快速推进时代远远没有到来,在相当一段时间农业PPP项目很难走出落地难推进慢的困境,我国农业PPP必将经历一段漫长而边缘化的发展时期。

困境分析

中央政府在最初提出PPP模式的本义是,鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域,然而在现实中,央企、国企成了PPP合作项目的“主角”。由于PPP项目投入大、回报周期长,对企业的融资能力等要求较高,如果民企规模偏小、融资能力不够,往往就会被挡在门外。社会资本投资农业,缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构的要求,难以通过贷款审批;农业保险的品种少、覆盖面窄,社会资本经营风险较大。其次,政府补贴分散化、权属不清晰。同时,农业金融服务滞后、农业PPP应用模式经验较少,创新不足。

借鉴发达国家PPP发展的经验,以澳大利亚为例,澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位。澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式,由SPV与政府就融资建设和运营签订项目协议,期限一般为20-30年,一旦SPV出现不能履行合约的状况,政府可以随时跟进,合同到期时项目资产将无偿转交给政府。

《意见》探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制,创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制,推动政府职能转变,提高农业投资有效性和公共资源使用效益,提升农业公共服务供给质量和效率。

国家发改委和财政部PPP专家库双库专家丁伯康表示,为推进PPP模式在农村基础设施领域运用,应发挥好政府资金对社会资本进入农村基础设施领域的引导作用,高度重视金融和税收方面的政策支持,利用好市场运作机制,实现投资、融资和建设、运营、管理模式的创新。丁伯康强调,投融资模式的创新对于推进农村基础设施建设非常重要,这包括灵活运用PPP、债券、基金和资产证券化产品等,从而为农村基础设施筹集更多的资金。

三方共赢

PPP模式,本质上是一种合作关系,即社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,通过使用者付费和必要的政府付费获得投资回报。

理想的PPP项目应该是让政府部门、企业老板和老百姓都满意,政府为人民服务的目标不能改变,老板的投资要得到合理的回报,同时,也要更好地满足老百姓生产生活的需要。

引导社会资本参与PPP项目投资、建设、运营,其目的就是为了改善农业、农村公共服务供给,深化农业供给侧结构性改革,为农民创收和农业发展创造条件。在确保政府的资金起到杠杆作用的同时,要让社会资本有利可图。建立企业与农民之间紧密的利益联结机制,使农民能够分享企业发展壮大的“红利”,增加农民收入。

意见指出,为保障政府知情权,政府可以参股项目公司,但应保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能,不得干预企业日常经营决策,不得兜底项目建设运营风险。相关部门要加强辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警,严禁通过政府回购安排、承诺固定回报等方式进行变相举债,严禁项目公司债务向政府转移。

专家指出,要农业PPP投资实现三方共赢,必须出台更加明晰、可操作的PPP投资农业项目政策体系。按照全国主体功能区划和农业优势产业布局,把社会资本投入农业同农业产业发展规划和各类现代农业园区建设结合起来,以便社会资本在进入农业领域时找准产业定位,避免投资的盲目性和趋同性。还要建立建立社会资本投资农业准入制度、可具操作性的农业基础设施标准化体系并着力推进农村产权制度改革。

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